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《中华人民共和国行政复议法》解读

2019-10-10   来源:

一、我国行政复议制度的新进展

在现实社会生活中,为有效地维护公共利益和公共秩序,各级人民政府及其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作,因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政权最终要由具体的行政机关和公务员来行使,某些违法或不当的行政行为难以避免,这些违法或不当的行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害,因此,需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。现代法治国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国,行政诉讼是由人民法院对引起争议的具体行政行为进行审查,以保护相对人的合法权益,这是一种司法救济,是行政系统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它是运用行政机关系统内部的层级监督关系,由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,以保护相对人的合法权益,是一种行政救济,即行政系统内部对行政权的监督形式。行政复议在范围、程序等方面都与行政诉讼有区别,它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性,对相对人权利的保护来得更直接、及时,也更为全面。因此,行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。

(一)行政复议制度的新进展

与我国整个法制建设的进程一样,我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程。建国初期,行政复议制度就开始建立,先后在财政、税收、海关等领域实行。50年代后期到60年代初,也有一些法律、行政法规规定了行政复议。此后,随着“左”的思想愈演愈烈,行政复议制度也遭到破坏。进入80年代以后,随着我国民主法制建设的不断进步,行政复议制度也得到发展。据统计,到1990年底,我国已有100多个法律、行政法规规定了行政复议。行政诉讼法颁布以后,为配合行政诉讼法的施行,1990年12月国务院通过了《行政复议条例》,对行政复议制度作了比较系统的规定,促进了行政复议制度的发展和完善。经过近10年的实践,行政复议工作积累了不少成功的经验,制定行政复议法的条件已经成熟。1998年10月国务院将行政复议法(草案)提交九届全国人大常委会审议,九届全国人大常委会经过第五次、第六次和第九次会议三次审议,于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)。行政复议法的通过,进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

与当时的行政复议制度相比较,《行政复议法》有以下几个方面的重大进展:

1.扩大了行政复议范围

我国当时的现行行政复议制度的复议范围比较窄,按照当时的现行规定,复议申请范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为,与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用,促进依法行政,《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为的范围,根据《行政复议法》的规定,行政机关的具体行政行为,不论是作为,还是不作为,只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当,侵犯了自己的合法权益,都可以依法申请复议。同当时现行的复议申请范围相比,明确规定增加的内容有:认为行政机关变更或者废止农村承包合同,侵犯其合法权益的;认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的等。行政复议范围的扩大,提高了对公民权利保护的水平,既是法制进步的要求,也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。

2.将抽象行政行为纳入复议范围

当时的现行行政复议制度的复议范围仅限于具体行政行为,而明确排除了公民对抽象行政行为的复议申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的。但随着实践的发展,将抽象行政行为纳入复议申请范围的呼声日益强烈。其理由是:

首先,从理论上来说,任何权利都需要保护和救济,否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性,就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象行政行为进行监督的制度,但无论是权力机关的监督,还是行政机关的监督,都主要靠监督机关自身来启动,受到抽象行政行为侵害的公民只能举报,提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序,以致难以达到预期的目的,妨碍对公民合法权益的保护。

其次,从行政复议的性质上来说,它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式,又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式,行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督;作为救济手段,行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面,是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。

第三,从行政复议和行政诉讼的关系上来说,也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度,行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同,都是为了维护和监督行政机关行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是,它们不是同一制度的重复,二者有个分工和协调的关系。行政诉讼(或司法审查)作为司法权对行政权的监督形式,它受一国政治体制、法律传统和法治观念等诸多因素的影响,司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度,它有自己存在的特殊价值,它应当能够弥补司法救济的不足,使公民的权益救济不留下“真空”。因此,与行政诉讼相比,它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。尤其在目前的行政诉讼制度还存在某些局限性的情况下,更应该体现这一点。

将抽象行政行为纳入复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利,对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。同时,宪法第八十九条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此,将抽象行政行为纳入行政复议范围,是有宪法和组织法依据的;因此,根据行政复议法规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定(多属一些规范性文件)不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。将抽象行政行为纳入复议范围,是行政复议制度的重大进步和创新。

3.国务院可以作为复议机关受理重要复议申请

根据当时现行的行政复议制度,对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门的具体行政行为不服申请复议的,由作出具体行政行为的政府或部门管辖,也就是由原机关复议。当初作这样规定是考虑到国务院是最高国家行政机关,主要职责是制定方针政策,从全局上处理行政事务,一般不宜、也难以处理大量的具体行政纠纷。如果规定国务院作为复议机关,可能会影响国务院的正常工作。在实践过程中,这一理由受到越来越多的质疑,一些实际工作部门和理论界的同志认为,由本机关复议自己作出的具体行政行为,实际上是自己作自己的法官,难以保证行政复议的公正性,不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益;国务院作为最高行政机关,对下级行政机关具有最高的层级监督权,这是宪法赋予的权力,由国务院受理行政复议申请,有利于发现和纠正国务院部门和省级政府的违法或不当的行政行为,加强国务院对国务院部门和省级政府的监督,同时也能在各级政府中起到有错必纠的示范作用,从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此,行政复议法规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院按照本法的规定作出最终裁决。

4.程序上进一步方便申请人

行政复议是公民权利的一种救济手段,与行政诉讼所提供的司法救济相比,它具有及时、方便、成本低等特点,应当更容易为群众所接受,但是,从当时行政复议条例 实施的情况来看,效果并不理想,大量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。据统计,从1991年1月行政复议条例 实施到1997年底,全国共有22万件行政复议案件,平均每年只有3万件。而同期行政诉讼案件却逐年上升,仅1998年就达10万件。这表明,行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普及不够,群众对行政机关信任度不高的原因,也有制度本身的原因。如在管辖上,主要以条 条 管辖为主,很多情况下,申请人需要到异地去申请,不方便;时限较短,不利于申请人充分的准备等。行政复议法的制定,充分地考虑了这些因素,尽量避免程序的司法化,并在以下几个方面作出规定,力图方便群众:

(1)在管辖上,原则上让申请人自己选择

行政复议法规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。将选择复议机关的权利交给申请人,可以在一定程度上克服地方保护或行业保护,是民主政治的体现,既公道又科学,也与现行的行政执法体制不矛盾。此外还规定,申请人如果弄不清向哪一个行政机关申请复议,可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府转送有关行政复议机关。

(2)在申请的形式上,规定了可以口头申请

行政复议法规定,申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

(3)放宽了申请复议的时限

行政复议条例 规定的申请复议的期限一般是十五天,有的单行法律规定只有五天,时间太短,不利于公民提出复议申请。为了方便公民、法人或者其他组织通过申请行政复议保护自己的合法权益,行政复议法放宽了申请复议的时限,规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限从障碍消除之日起继续计算。

(4)行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用

(5)强化了对复议活动的监督,严格规定了复议机关的法律责任

当时的现行行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因,是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦,对复议申请应当受理而不受理;有的行政机关“官官相护”,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定行政复议法时,注意从提高行政复议的有效性上完善行政复议制度,强化了上级行政机关对复议活动的监督,严格规定了复议机关的法律责任。

由国务院提出法律案并经全国人大常委会审议通过的行政复议法,体现了我国行政复议制度的新进展,也是推进依法行政的新的重大举措。它从国家制度上再一次表明,我们党所领导的人民政府,是全心全意为人民服务的政府,是彻底地为人民的利益工作的。我们应当大力宣传普及行政复议法,使之为广大干部和群众所理解和掌握,以加快社会主义民主和法制的进程。

(二)行政复议制度的发展过程

我国行政复议制度建立于建国初期,最早的有关行政复议的规定,见之于1950年1月15日政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》,该办法第六条规定:“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”,究其实质就具有行政复议的性质。可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》,第一次在法规上正式出现了“复议”二字,并明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围,标志着我国的行政复议制度的建立,以后,随着有关规定行政复议的法规的颁布,我国行政复议的范围越来越扩大,相继颁布的《印花税暂行条例》《暂行海关法》等法律规范,都规定了行政复议制度。改革开放以来,特别是进入80年代以后,随着我国社会主义民主和法制建设的不断加快,行政复议制度有了较大的发展,规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多,如《海关法》《商标法》《专利法》《集会游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律,总的来说行政复议案件还不多,行政复议制度也不够健全。1989年行政诉讼法公布后,为适应和配合行政诉讼制度的施行,制定《行政复议条例》被迅速提上日程。国务院于1990年12月颁布,并于1994年6月修订的《行政复议条例》,对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等,都作出了具体明确的规定。《行政复议条例》的颁布实施,进一步规范、健全和发展了我国的行政复议制度,行政复议案件也随之大量上升,我国行政复议制度从此进入一个全面建设和发展的阶段。

经过多年实践,行政复议工作积累了不少成功经验。同时,在实践中还存在不少问题,主要是:第一,行政复议申请范围较窄。按照现行做法,行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为,与行政诉讼的受案范围大体相同,没有体现出行政复议的特点。第二,申请行政复议的条 条 框框较多,公民、法人和其他组织申请行政复议还不方便。例如,目前实行的是以“条 条 ”管辖为主的行政复议管辖体制,老百姓申请复议,往往要到异地,很不方便;又如,现行的复议申请期限较短,一般为15天,还有的单行法律规定只有5天,申请人很容易耽误申请期限;再如,申请复议必须采取书面形式,也限制了一些人民群众进行复议等等。第三,有的行政机关怕当被告,或者怕麻烦,对复议申请应当受理而不受理,或者受理后久拖不决。第四,有的行政机关在复议活动中搞“官官相护”,甚至徇私舞弊,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,进一步规范我国的行政复议制度,制定行政复议法,进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制,是迫切需要和十分必要的。因此,第八届全国人大常委会将制定行政复议法列入了立法规划。

根据八届全国人大常委会立法规划,原国务院法制局于1996年3月开始研究起草行政复议法,并就起草行政复议法需要解决的主要问题,征求了部分地方人民政府和国务院部门的意见,并召开座谈会听取部分行政机关和专家的意见。1998年6月国务院法制办将行政复议法(征求意见稿)下发各部门、各地方征求意见,根据各方面的意见,研究修改形成《行政复议法(草案)》。这个草案经国务院常务会议讨论通过,于1998年10月由国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议,国务院法制办主任杨景宇在会上作了说明,会议对草案进行了初步审议。第五次常委会会后,法律委员会和法制工作委员会将草案发中央有关部门、各地方人大和人民政府再次征求意见,邀请中央有关部门、专家座谈,并在青岛市召开会议,专门听取部分地方人大和政府法制部门以及法律专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上,法律委员会召开会议,对草案进行了逐条 审议,并向全国人大常委会提交了《行政复议法(草案二次审议稿)》,提请常委会会议审议。1998年12月九届全国人大常委会第六次会议对行政复议法草案修改稿进行了第二次审议。会后,根据常委会组成人员对几个重点问题的审议意见,全国人大常委会法工委和国务院法制办再次组织到广西、广东、江西进行调研,听取三省区人大、政府法制工作部门和有关部门对草案二次审议稿的意见,对草案进行了修改。1999年4月7日法律委员会对行政复议法草案修改稿进行审议后,将《行政复议法(草案三次审议稿)》提请第九届全国人大常委会第九次会议审议,常委委员们普遍认为,经过常委会的三次审议,草案修改得比较完善。

九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日对会议审议的法律案进行表决,通过了《行政复议法》,时任中华人民共和国主席江泽民发布第16号主席令予以公布,于1999年10月1日起施行。之后行政复议法进行了两次修正,根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正,根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正。

行政复议法把行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度和保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济制度,加以法律化和规范化。行政复议法强调防止和纠正违法或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。完善行政复议制度,对于社会主义民主政治建设,加强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会经济秩序和社会稳定,从制度上遏制和清除腐败,必将发挥重要作用。

二、《行政复议法》的修正历程

1999年4月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过 ,1999年4月29日中华人民共和国主席令第十六号公布,自1999年10月1日起施行。

(一)第一次修正

根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正。第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定:将下列法律中的“征用”修改为“征收”--《中华人民共和国行政复议法》第三十条 。修改后的第三十条内容为:

第三十条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。

根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

(二)第二次修正

根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正。第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定:七、对《中华人民共和国行政复议法》作出修改,在第三条中增加一款,作为第二款:“行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”修改后的第三条内容为:

第三条 依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:

(一)受理行政复议申请;

(二)向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料;

(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定;

(四)处理或者转送对本法第七条 所列有关规定的审查申请;

(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;

(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;

(七)法律、法规规定的其他职责。

行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

三、《行政复议法》的主要内容

《行政复议法》于1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,自1999年10月1日起施行。根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正;根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正。为帮助大家学习了解该法,对其主要内容进行解读。

(一)基本原则

行政复议应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。

1.合法原则指行政复议机关必须严格按照行政复议法的规定,对行政相对人申请复议的具体行政行为,依法定程序进行审查,根据审查的不同情况,依法作出不同的处理决定。

2.公正原则指行政复议机关必须在程序公平的约束下,正当地行使复议权,尤其是行使自由裁量权。

3.公开原则是指行政复议机关应当向行政相对人和社会公开其行政复议活动的一项原则。包含以下几个方面:

(1)行政复议受理公开。

(2)行政复议活动过程公开。

(3)行政复议决定公开。

4.及时原则是指行政机关在查明事实、分清是非的基础上,应在法定期限内迅速地、在尽可能短的时间内解决行政争议。及时原则是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。

5.便民原则是指行政复议活动应尽可能做到方便行政相对人行使复议申请权,简化复议程序,节省行政相对人的时间、金钱和精力。

(二)行政复议工作机构

行政复议机关是依法履行行政复议职责的机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议(具体由政府法制部门承办),也可以向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,只能向作出该具体行政行为的地方人民政府的上一级人民政府申请复议。

(三)行政复议参加人(申请人、被申请人、第三人)

1.申请人。(1)凡认为具体行政行为侵犯其合法权益并向行政机关申请复议的公民、法人或者其他组织是复议申请人。不是自己的合法权益而是他人的合法权益受侵犯的,只能支持被侵权人提出复议,或者受委托作为代理人提出复议,或者向有关机关检举。(2)复议申请人资格转移。有权申请复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利和义务的法人或者其他组织可以申请行政复议。(3)公民、法人或其他组织提出复议申请,并不要求具体行政行为事实上确已侵犯其合法权益,而只要其认为合法权益受到侵犯就可以,事实上到底是否受到侵犯,只有在行政复议乃至行政诉讼程序完结后才能确定。

2.复议被申请人。在行政复议中,被申请人一般为行政机关。

3.复议第三人。(1)与所复议的具体行政行为有法律上的利害关系,包括直接利害关系和间接利害关系;(2)参加到他人之间已经开始、尚未终结的复议活动中去。

4.申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

(四)申请复议的范围

行政复议包括11类具体行政行为。

1.对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

2.对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

3.对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

4.对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

5.认为行政机关侵犯其合法的经营自主权的;

6.认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;

7.认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

8.认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;

9.申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;

10.申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;

11.认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

(五)可以审查的抽象行政行为

抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。行政复议机关可以在审查具体行政行为的同时,一并对具体行政行为所依据的规章以下的规定进行审查。只要行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的抽象行政行为不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。

(六)申请方式和期限

1.申请方式。公民、法人或者其他组织向国家行政机关申请行政复议,既可以以书面形式申请,也可以以口头方式申请。如果申请人采取书面形式提出复议申请,应当注意复议申请书应当载明的具体内容。行政复议申请书应有完整的内容和格式:(1)申请人的基本情况;(2)被申请人的基本情况;(3)申请复议的要求和理由;(4)受理行政复议申请机关的名称;(5)申请人本人签名、盖章,并注明申请的年、月、日。

对于口头申请,《行政复议法》规定,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

2.申请期限。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。逾期不提出不仅可能丧失复议申请权,甚至在某些特殊情况下还会丧失起诉权而不得向人民法院提起行政诉讼。所谓知道具体行政行为之日,是指公民、法人或者其他组织通过法定途径和方式,准确地获得了具体行政行为已经作出并且了解到具体行政行为的内容的日期。

(七)行政复议与行政诉讼之间的关系

在行政复议与行政诉讼构成可供相对人选择的并列救济手段时,如果行政管理相对人选择行政复议,行政机关已经依法受理的,在法定行政复议期限内不得再向人民法院提起行政诉讼;如果行政管理相对人选择向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得再申请行政复议。如果行政管理相对人选择行政复议,在法定的复议期限内司法权不得介入;只有当申请人不服复议决定,或复议机关逾期不作决定的,可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。如果行政管理相对人选择行政诉讼,根据“司法最终裁决”原则,当事人则无权再申请行政复议。

(八)复议期间具体行政行为是否停止执行

行政复议期间具体行政行为原则上不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:

1.被申请人认为需要停止执行的;

2.行政复议机关认为需要停止执行的;

3.申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;

4.法律、法规规定停止执行的。

(九)审理方式

行政复议案件原则上采用书面审查的办法,不需要开庭调查,也不需要当事人到庭辩论,只需根据行政复议的申请人和被申请人提交的复议法律文书,与申请复议的具体行政行为相关的笔录等案卷材料,以及行政复议机关收集的证据等复议材料进行书面审阅后,作出复议决定的一种审理方式。其意义在于一方面能够迅速了结行政争议,及时地保护行政相对人的合法权益。另一方面,体现了行政复议作为行政机关内部监督的特点,不必搬用司法机关办案的程序,避免使行政复议“司法化”。

(十)答辩阶段行政复议当事人的权利和义务

1.复议机构的义务。主要是通知被申请人参加复议,应当自受理复议申请之日起7日内将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。

2.被申请人的义务和举证责任。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。

3.申请人、第三人的知情权利。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

(十一)复议决定的种类

行政复议决定可为以下几种:

1.决定维持具体行政行为。复议机关认为具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,应决定维持具体行政行为。

2.决定被申请人履行法定职责。被申请人(行政机关)对法律、法规、规章规定由其履行的责任和义务必须履行。如果不履行则是一种失职行为,构成不作为的违法。

3.决定撤销、变更被申请人的具体行政行为或者确认该具体行政行为违法。复议机关经过审理,认为被申请人的具体行政行为有下列情况之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法:(1)主要事实不清、证据不足的;(2)适用依据错误的;(3)违反法定程序的;(4)超越或者滥用职权的;(5)具体行政行为明显不当的。

(十二)复议决定的履行

被申请人履行行政复议决定是一项法律义务,不论行政复议机关撤销、变更被申请人的具体行政行为或者维持被申请人的具体行政行为,被申请人都必须履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

申请人不服复议决定可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼,但如果逾期不起诉又不履行复议决定,也同样发生行政强制执行的问题。主要有两种模式。第一,行政机关向人民法院申请强制执行。这种模式适用的前提,主要是提出执行申请的行政机关自己没有强制执行权。第二,行政机关依法强制执行。这种模式,行政机关按照法律、法规规定享有强制执行权。

行政复议机不履行法定职责的法律责任规定。是针对行政复议机关的下列三种违法行为:无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请;不按照规定转送行政复议申请;在法定期限内未做出行政复议决定。

(十三)渎职、失职工作人员的法律责任

依法履行行政复议既是国家赋予行政复议机关工作人员的职权,也是其职责,是一种对国家的义务。根据规定,行政机关工作人员在履行复议职责中的违法行为应当承担的法律责任,包括行政责任和刑事责任两种形式。

(十四)行政复议被申请人的法定责任

行政复议被申请人对在行政复议进行过程中的下列违法行为承担法律责任:(1)不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。(2)阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请复议。以上两类违法行为所应承担的法律责任,是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。(3)对申请人进行报复陷害的。这是属于典型的行政机关滥用职权的行为。法律对其设定的法律责任要比前两类违法行为更重一点,即对直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分。当其违法情节严重构成犯罪时,依据《刑法》规定依法追究其刑事责任。

(十五)被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决的法律责任

被申请人不履行复议决定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分,包括警告、记过或记大过这三种形式。但在特殊情况下,即被申请人经作出行政复议决定的机关或者有关上级行政机关责令其限期履行后仍不履行的,应依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职或开除的行政处分。

(十六)行政复议经费

《行政复议法》规定行政复议不得向申请人收取费用。

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